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來源：發(fā)改委規(guī)劃司  發(fā)布日期：2020-06-02

2020年5月29日，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》。為了解《通知》有關(guān)情況，記者圍繞社會關(guān)注的若干問題，采訪了國家發(fā)展改革委規(guī)劃司有關(guān)負責(zé)人。

Q1：開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的出發(fā)點是什么？

答：縣城是我國推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化的重要空間、城鎮(zhèn)體系的重要一環(huán)、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵紐帶。習(xí)近平總書記高度重視新型城鎮(zhèn)化建設(shè)特別是縣城建設(shè)工作，黨中央、國務(wù)院多次作出重要部署。今年的政府工作報告明確提出政府投資重點支持“兩新一重”建設(shè)(新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、重大工程建設(shè))，并提出要大力提升縣城公共設(shè)施和服務(wù)能力。加快推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，特別是補齊新冠肺炎疫情暴露出的短板弱項，既利當前、又利長遠。從短期看，有利于拉動投資、促進消費、推進實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略;從中長期看，有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局、推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展、提升人民幸福感。

一是有利于優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局。促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，是我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一以貫之的方向。從當前情況看，超大特大城市和一些大城市中心城區(qū)人口過密、功能過載，產(chǎn)生了交通擁堵、環(huán)境污染等“大城市病”，亟需“瘦身健體”。而小城市(約90%是縣級市)和縣城發(fā)展總體滯后，綜合承載能力和治理能力較弱，不能充分滿足人民群眾的經(jīng)濟需要、生活需要、生態(tài)需要、安全需要。加快推進縣城尤其是城市群地區(qū)縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化發(fā)展的都市圈;也能強化與鄰近地級市城區(qū)的銜接配套，帶動小城鎮(zhèn)發(fā)展，正是優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間格局的突破口。

二是有利于實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略。堅定不移實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略，著力促進形成強大國內(nèi)市場，對統(tǒng)籌推進疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展具有重要意義。縣城在公共衛(wèi)生、人居環(huán)境、公共服務(wù)、市政設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套等方面存在不少短板弱項，但也蘊藏著巨大的內(nèi)需潛力。加強縣城建設(shè)，一方面可以形成當期投資，另一方面改善的公共設(shè)施又可吸引產(chǎn)業(yè)投資、促進居民消費，形成乘數(shù)效應(yīng)。當前縣城人均市政公用設(shè)施固定資產(chǎn)投資僅相當于地級及以上城市城區(qū)的1/2左右，縣城居民人均消費支出僅相當于地級及以上城市城區(qū)居民的2/3左右，若能縮小二者差距，新增投資消費的空間巨大。

三是有利于推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來較長時期內(nèi)，農(nóng)民進城仍是大趨勢，城鄉(xiāng)之間的土地、資金、技術(shù)、人才等要素流動也會越來越頻繁。縣城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農(nóng)民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素跨界配置和產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體。但當前縣城的短板弱項及產(chǎn)業(yè)狀況，難以支撐農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化，也難以對城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費提供服務(wù)保障。加快推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，既能適應(yīng)農(nóng)民日益增加的到縣城就業(yè)安家需求，又能為鄉(xiāng)村振興和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化提供不可或缺的支撐。

四是有利于提升人民群眾幸福感。縣城公共設(shè)施水平和服務(wù)能力，關(guān)系著縣城乃至全縣域居民的民生質(zhì)量。若公共服務(wù)設(shè)施不健全，居民上學(xué)、就醫(yī)、養(yǎng)老、育幼等難以得到良好保障;若環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施不完善，縣城生態(tài)環(huán)境、居民身體健康都會受到影響;若市政公用設(shè)施不健全，居民出行、居家等生活需求無法得到便利滿足;若產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施不足，縣域經(jīng)濟難以做精做強，產(chǎn)業(yè)集群難以形成，吸納就業(yè)能力難以提升，居民收入難以提高。加快推進縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉(xiāng)居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。

Q2：縣城的基本發(fā)展情況如何？

答：縣城及縣級市城區(qū)在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中的地位十分重要。按照《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》以及《中國縣城建設(shè)統(tǒng)計年鑒》，縣城指縣政府駐地鎮(zhèn)或街道及其實際建設(shè)連接到的居委會所轄區(qū)域，縣級市城區(qū)指市政府駐地實際建設(shè)連接到的居委會所轄區(qū)域及其他區(qū)域。其中，實際建設(shè)指建成或在建的公共設(shè)施、居住設(shè)施和其他設(shè)施。

從數(shù)量看，縣及縣級市數(shù)量占全國縣級行政區(qū)劃數(shù)量的2/3。2019年底，縣和縣級市數(shù)量分別為1494、387個，二者共計1881個，約為地級及以上城市市轄區(qū)數(shù)量(967個)的2倍。從經(jīng)濟看，2019年縣及縣級市GDP體量為38萬億元左右，占全國GDP的近2/5。其中，作為縣域經(jīng)濟核心的縣城及縣級市城區(qū)GDP占全國GDP的近1/4。從人口看，縣城和縣級市城區(qū)常住人口分別為1.55億、0.9億人左右，共計2.4億人左右，占全國城鎮(zhèn)常住人口的近30%。

此外，考慮到鎮(zhèn)區(qū)常住人口10萬以上的非縣級政府駐地特大鎮(zhèn)(數(shù)量約為158個、鎮(zhèn)區(qū)常住人口約為0.3億人)，已具備小城市甚至中等城市城區(qū)的人口規(guī)模，但公共資源特別是公共服務(wù)設(shè)施、市政公用設(shè)施仍按照鎮(zhèn)級來配置，與實際民生需求相比存在很大缺口，“小馬拉大車”的現(xiàn)象日益凸顯，因此將特大鎮(zhèn)一并納入此次的縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作。

Q3：縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項的重點任務(wù)有哪些？

答：《通知》瞄準市場不能有效配置資源、需要政府支持引導(dǎo)的公共領(lǐng)域，明確提出了4大領(lǐng)域17項建設(shè)任務(wù)，并在《附件1 縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目范疇》中，分別詳細闡釋了17項建設(shè)任務(wù)的具體建設(shè)內(nèi)容。

當前最為緊迫的是適應(yīng)常態(tài)化疫情防控需求，優(yōu)先支持公共衛(wèi)生防控救治設(shè)施、醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施建設(shè)。抓緊落實《公共衛(wèi)生防控救治能力建設(shè)方案》，加強公立醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)，提高平戰(zhàn)結(jié)合能力;抓緊落實《醫(yī)療廢物集中處置設(shè)施能力建設(shè)實施方案》，健全醫(yī)療廢物收集轉(zhuǎn)運處置體系，防止疾病傳播。同時，要有序推進以下重點任務(wù)：

一是推進公共服務(wù)設(shè)施提標擴面，含6項建設(shè)任務(wù)。在健全醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施方面，主要是縣級綜合醫(yī)院(含中醫(yī)院)提標改造、縣級疾控中心標準化建設(shè)、完善縣級婦幼衛(wèi)生健康服務(wù)機構(gòu)等。在完善教育設(shè)施方面，主要是建設(shè)公辦幼兒園、改善義務(wù)教育學(xué)校設(shè)施、建設(shè)普通高中校園校舍設(shè)施等。在改善養(yǎng)老托育設(shè)施方面，主要是擴充護理型床位、建設(shè)縣級特困人員供養(yǎng)服務(wù)設(shè)施(敬老院)、建設(shè)綜合性托育服務(wù)機構(gòu)和社區(qū)托育服務(wù)設(shè)施等。在發(fā)展文旅體育設(shè)施方面，主要是打造新型文旅商業(yè)消費聚集區(qū)、完善縣級公共圖書館文化館博物館、改善游客服務(wù)中心等旅游配套設(shè)施、建設(shè)體育公園和城市公園等。在完善社會福利設(shè)施方面，主要是建設(shè)兒童福利設(shè)施和未成年人救助保護設(shè)施、殘疾人康復(fù)和托養(yǎng)設(shè)施、公共殯儀館和公益性骨灰安放設(shè)施等。在建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)設(shè)施方面，主要是建設(shè)集基本和非基本公共服務(wù)等功能于一體的美好生活服務(wù)站。

二是推進環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施提級擴能，含3項建設(shè)任務(wù)。在完善垃圾無害化資源化處理設(shè)施方面，主要是建設(shè)生活垃圾焚燒終端處理設(shè)施、危險廢物處理設(shè)施等。在健全污水集中處理設(shè)施方面，主要是提高管網(wǎng)收集能力、提標改造污水處理廠、建設(shè)污泥無害化資源化處理設(shè)施等。在改善縣城公共廁所方面，主要是配建補建固定公共廁所或移動式公共廁所、改造老舊公共廁所、增加無障礙廁位和第三衛(wèi)生間等。

三是推進市政公用設(shè)施提擋升級，含5項建設(shè)任務(wù)。在優(yōu)化市政交通設(shè)施方面，主要是建設(shè)公共停車場、改造客運站、完善市政道路“三行系統(tǒng)”等。在完善市政管網(wǎng)設(shè)施方面，主要是更新改造水廠和老舊破損供水管網(wǎng)、完善燃氣儲氣設(shè)施和燃氣管網(wǎng)、集中改造燃煤鍋爐、推進路面電網(wǎng)和通信網(wǎng)架空線入地等。在發(fā)展配送投遞設(shè)施方面，主要是建設(shè)公共配送中心、布設(shè)智能快件箱等。在推進縣城智慧化改造方面，主要是建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施、搭建縣城智慧化管理平臺等。在更新改造老舊小區(qū)方面，主要是完善水電氣路信等配套基礎(chǔ)設(shè)施和養(yǎng)老托育、停車、便民市場等公共服務(wù)設(shè)施。

四是推進產(chǎn)業(yè)培育設(shè)施提質(zhì)增效，含3項建設(shè)任務(wù)。在完善產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施方面，主要是在產(chǎn)業(yè)園區(qū)和特色小鎮(zhèn)等縣城產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)內(nèi)，健全檢驗檢測認證中心、技術(shù)研發(fā)轉(zhuǎn)化中心、智能標準廠房、便企政務(wù)服務(wù)中心、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心等。在健全冷鏈物流設(shè)施方面，主要是建設(shè)冷庫、生鮮食品低溫加工處理中心、冷鏈物流前置倉等。在提升農(nóng)貿(mào)市場水平方面，主要是改善交易棚廳、在批發(fā)型農(nóng)貿(mào)市場配置檢測檢疫設(shè)備、在零售型農(nóng)貿(mào)市場和社區(qū)菜市場完善環(huán)保設(shè)施、改造畜禽定點屠宰加工廠等。

Q4：縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目的資金來源有哪些？

答：統(tǒng)籌發(fā)揮政府和市場“兩只手”的作用，區(qū)分公益性、準公益性和經(jīng)營性項目，合理設(shè)計資金保障方式，既拓寬財政資金投入渠道，又調(diào)動金融資本和工商資本投入的積極性。

一是加大財政資金支持。堅持“資金跟著項目走”，落實政府投資重點支持“兩新一重”建設(shè)的要求，針對縣城公益性固定資產(chǎn)投資項目，設(shè)計多元化的財政性資金投入保障機制。縣城公益性項目主要通過地方政府財政資金予以投入，符合條件的縣城公益性項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資予以適當支持。對其中有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資、確需舉債的縣城公益性項目，除上述資金支持渠道外，還可通過安排地方政府專項債券、抗疫特別國債予以支持。

二是吸引社會資本投入。針對縣城準公益性及經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，設(shè)計市場化的金融資本與工商資本聯(lián)動投入機制。對符合條件的大中型準公益性及經(jīng)營性項目，可通過健全政銀企對接機制，利用開發(fā)性政策性商業(yè)性金融、國家城鄉(xiāng)融合發(fā)展基金予以融資支持。對符合條件的縣城智慧化改造、產(chǎn)業(yè)平臺配套設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域項目，可通過新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券予以融資支持。規(guī)范有序推廣PPP模式，帶動民間投資參與投入的積極性。

Q5：縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項的工作時序是如何安排的？

答：依據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃及各省級主體功能區(qū)規(guī)劃，立足各地區(qū)發(fā)展基礎(chǔ)和要素條件，建立分區(qū)分類推進建設(shè)的支持引導(dǎo)機制。優(yōu)先支持東部地區(qū)基礎(chǔ)較好縣城建設(shè)，率先實現(xiàn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。有序支持中西部和東北城鎮(zhèn)化地區(qū)縣城(含邊境地區(qū)重點縣城)建設(shè)，加快增強人口經(jīng)濟承載能力。合理引導(dǎo)中西部和東北農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)縣城建設(shè)，提高對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的保障能力。

在此基礎(chǔ)上，為加快形成投資效益、盡快形成實物工作量，并強化典型引路、發(fā)揮頭雁效應(yīng)，我們會同各地區(qū)以發(fā)展基礎(chǔ)扎實、財政實力較強、政府債務(wù)率較低為基本要求，在120個縣及縣級市開展示范工作。對這些示范縣及縣級市，將加大中央財政性資金等政策支持力度，支持其圍繞縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目范疇，建設(shè)示范性項目，創(chuàng)新資金投入方式與運營模式，并以現(xiàn)場會、典型案例推介等方式推廣好的經(jīng)驗做法。

縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范名單的基本情況如下。一是從數(shù)量看，示范縣及縣級市數(shù)量為120個，占全國縣及縣級市(1881個)的6%。二是從結(jié)構(gòu)看，在示范名單中，縣的數(shù)量占2/3、縣級市數(shù)量占1/3。三是從分布看，長江三角洲區(qū)域、粵港澳大灣區(qū)等東部地區(qū)縣城58個，中部地區(qū)縣城31個，占示范數(shù)量的74%，其中湖北、浙江、江蘇、廣東、福建、山東各10個;西部和東北地區(qū)有條件縣城31個，其中邊境城市5個。四是從區(qū)位看，中心城市周邊和有關(guān)省份初步編制完成的9個都市圈規(guī)劃內(nèi)的縣城為81個，占示范數(shù)量的68%。此外，縣級政府綜合債務(wù)率預(yù)警縣及縣級市一概不納入。

Q6：市縣政府應(yīng)如何謀劃縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項項目？

答：各地區(qū)要綜合考慮發(fā)展需求、資金保障、財務(wù)平衡及收益狀況，本著“缺什么補什么”的原則，堅持靶向發(fā)力、精準施策，分階段、有步驟地滾動謀劃設(shè)計不同性質(zhì)的固定資產(chǎn)投資項目，成熟一批、實施一批。

一是著眼保障縣城經(jīng)濟社會正常運行，加快謀劃一批完善縣城基本功能、無償滿足公共需要的公益性項目，以及有一定收益但難以商業(yè)化合規(guī)融資的公益性項目。

二是著眼釋放政府投資乘數(shù)效應(yīng)，科學(xué)謀劃一批具備一定市場化運作條件的準公益性項目;探索通過盤活存量資產(chǎn)、挖掘土地潛在價值等方式，推動公益性、準公益性與其他有經(jīng)濟效益的建設(shè)內(nèi)容合理搭配，謀劃一批現(xiàn)金流健康的經(jīng)營性項目。

Q7：縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作要注意哪些問題？

答：市縣級人民政府在項目謀劃、儲備、實施的過程中，需要注意避免5類問題。一是嚴防地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅持盡力而為、量力而行，審慎論證項目可行性，優(yōu)選項目、精準補短板、不留后遺癥。二是嚴防“大水漫灌”，確保精準投資、提高投資效益。三是嚴防“半拉子工程”，確保項目資金來源可靠、規(guī)模充足。四是嚴防“大拆大建”，鼓勵優(yōu)先采取改擴建方式，必要時采取新建遷建方式。五是嚴防“貪大求洋”，落實適用、經(jīng)濟、綠色、美觀的新時期建筑方針，優(yōu)化建筑設(shè)計和風(fēng)貌管理。